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生态红线将被提升为国策习近平称不能越雷池

2019年06月05日 栏目:娱乐

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[导读]中国推行过18亿亩耕地红线制度,而今又将划定“有史以来严格的”生态红线。能否成功?

◎ 本刊 王玲 | 文

13年前的2000年,学者高吉喜及其团队帮助浙江省安吉县作规划图时,提出生态红线概念,并划出生态红线区域。这一举动的结果是,当地政府花费5000万元让区域内企业搬出。

13年后的2013年,生态红线制度上升为国策。5月,国家主席习近平在一次讲话中明确指出中国要“划定并严守生态红线”。

2013年9月,环保部向媒体正式通报,该部将在全国开展生态红线划定工作,并“力争在2014年完成全国生态红线划定技术工作”。

在此前后,身为南京环境科学研究所所长的高吉喜,成为全国生态红线制定小组的组长。由南京环境科学研究所、中国环科院、中国科学院等相关科研院所和北京大学等组成的全国生态红线划定技术组,也应运而生。

在中国官方语境中,生态红线的地位极高。多位受访者指出,生态红线是中国提出“18亿亩耕地红线”之后,另一条被提升为国策的红线。

耕地红线是数量线,生态红线则兼数量和空间于一身,以用于保护中国公众生存的基本底线。

生态红线其实是一种中国式的通俗说法,国际上并无如此称呼。生态红线更类似于发达国家的生态用地概念。例如,日本就有接近60%的国土面积被划为生态用地,美国等发达国家均有大比例的国土面积作为生态用途。

学者们将生态红线称为中国生态安全的底线,“不能再突破,一旦突破后果将非常严重”。

高吉喜给生态红线的定义是:对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义、必须实行严格保护的国土生态空间。

没有人否认,中国的生态环境从上世纪50年代以来受到了严重的破坏。近30余年来,中国其实一直试图在经济发展与生态保护之间划出一个界线,并为此推行过多种制度,如自然保护区、湿地、森林公园、重要生态功能区等的划定,但效果并不明显。

而今,生态红线成为中国摆出的又一招新棋。财新采访发现,环保界学者既喜且忧。

喜的是此制度确有必要,如科学划定并严格执行,实为中国公众的福祉;忧的是红线划定难度极大,后续的巨额资金和法律制度等能否跟得上?如难以落实,生态红线极可能虎头蛇尾,沦为又一个生态概念。

“走错教室的学生”

多位学者告诉财新,国外对于生态用地的保护并没有红线一说。在官方和学界讨论之初,生态红线颇像一个走错教室的学生,不断引来各种好奇、怀疑,甚至是不欢迎的目光。

深圳是国内划定生态控制线的城市,但当时并未使用生态红线一词。2005年,深圳将974.5平方公里土地划入基本生态控制线,禁止进行建设。

多年来,北京在生态规划方面走在全国前沿,但北京也没有使用过生态红线这一概念,而叫做生态用地。

一位不具姓名的环境规划专家称,他不太主张使用生态红线这一概念,“其实许多学者对这一称呼有看法。红线是不能逾越、踏入的意思,但现在提出的生态红线,实际上红线区域还可以搞旅游开发等,只要你不影响区域的生态功能、不破坏生态环境就行。”多位受访人士表示,生态红线不如生态用地概念来得清晰。

高吉喜则指出,终选择生态红线这一概念,其实有某种程度上的“无奈”,“过去都叫生态用地,现在提多了不行了,管不了,所以提出红线这个词来刚性约束”。

据了解,中国此次生态红线划定的重要依据,是近年推出的《全国主体功能区规划》和 《全国生态环境脆弱区保护规划纲要》等。前者按开发方式,将我国国土分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四个类型,自然保护区、风景名胜区、森林公园等系列生态用地便被列于禁止开发区名下。

正是因为已有自然保护区等各种生态用地,生态红线在提出后,一度遭到部分学者反对,被认为是多此一举。

“我们现在有25个国家重点生态功能区、生物多样性保育区、森林公园、地质公园等等,这些都有各自的保护要求,出台的文件已经很多了。” 一位参与讨论的专家认为,“再划就太多了,还可能出现重复,导致保护面积太大。”他还透露,当初开会时很多人私下认为不该划。

“自然保护区都守不住,新出台的生态红线能不能守得住?”这不仅是专家的疑问,更是民众对生态环境恶化的真切质疑。

但生态破坏日益严重的事实,终于让生态红线成为中国政府又一次高规格力推的举措。

生态红线次被提上全国议程是在2011年10月。彼时,国务院发布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》,其中明确规定:国家要“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”。

2013年5月24日,习近平主持中共中央政治局第六次集体学习时,发表讲话,提出“要坚定不移加快实施主体功能区战略,严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位,划定并严守生态红线”,“在生态环境保护问题上,就是要不能越雷池一步,否则就应该受到惩罚”。

部门之争

2013年9月16日,环保部宣布将在全国开展生态红线划定工作,该工作由环保部牵头,并联合其他部委完成。

“生态红线划分涉及各个部门、各个地方相互间的协调,的难度在这里。”高吉喜告诉财新。

部门之争,曾经导致中国环保领域许多事终不了了之。前车之鉴之一是环保部门曾力推的渤海治污规划。

2001年9月,国务院批复“渤海碧海行动计划”。这是中国首次在国家层面推出治理渤海污染的计划,同样由环保部门主导,并协调其余八九个国家部委完成。然而,五年之后,渤海污染居高不下,污染面积扩大,赤潮频繁。此后,该计划很少再被人提及。

在近年的生态红线讨论中,部分学者认为,生态红线应该由国土部门负责规划,环保部门负责监督。“如果没有其他部门配合,环保部门确实很难办,”中国科学院生态环境研究中心副主任、城市与区域生态国家重点实验室主任欧阳志云对财新表示,“生态红线需要各个部门的协作,特别是国土部门在土地规划上必须落地。”

学界有一种担心是,环保部门未来划出的生态红线,极可能是农业用地上划一块、林业用地上划一块、海洋用地上划一块,其他用地上划一块,这可能与地方国土部门和其他部门的管理发生冲突,也给后期监管带来困难。

微妙的是,2013年7月,即环保部宣布开展生态红线划定的两个月前,国家林业局便启动了“生态红线保护行动”。该局还发布了林业部门生态红线划定成果 《推进生态文明建设规划纲要(2013 2020年)》,称将划出四条生态红线:林地和森林红线、湿地红线、沙区植被红线及物种红线。

事实上,国土部下设的国家海洋局,近年也开始试点推行海洋生态红线制度。海洋生态红线不止涉及海洋国土,事实上也涉及了海岸线附近的相当大面积的陆地区域。

对此,高吉喜表示,其他各个部门划的红线,与未来国务院层面划定的生态红线并非同一概念,只是在一定程度上借用了红线刚性约束的概念。生态红线与其他部门的各种红线如何统合?高吉喜认为,根据现状,这些部门红线未来“应都包括在生态红线内”。

“林业的森林问题、农业的草地问题、环保部的监管问题、国土土地的落地问题以及海洋部门的海洋问题等,这些都需要各个部门的协作。”欧阳志云呼吁在国家层面上统一部门监管,加强监管能力。

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